¿Puede un país que no pertenece geográficamente a Europa convertirse en miembro de la Unión Europea? Según las reglas actuales, la respuesta parece ser no. El propio Tratado de la Unión Europea establece una condición geográfica explícita para iniciar el proceso de adhesión. Su artículo 49 señala que "todo Estado europeo que respete los valores a que se refiere el artículo 2 y se comprometa a promoverlos podrá solicitar su adhesión a la Unión".

Esos principios, detallados en el artículo 2 del Tratado, comprenden el respeto por la dignidad humana, la libertad, la democracia, la igualdad, el Estado de derecho y los derechos humanos, incluidos los de las personas pertenecientes a minorías. Se trata de los valores fundamentales que cualquier candidato debe cumplir para aspirar a integrarse al bloque.

La exigencia de ser un "Estado europeo", sin embargo, plantea una barrera evidente para Canadá, que recientemente analizó la posibilidad de estrechar su vínculo con la UE a través de alguna fórmula de integración, posiblemente bajo la figura de "miembro asociado". Una alternativa de ese tipo permitiría profundizar la relación política y económica con el bloque sin recurrir a una adhesión plena que, bajo el marco jurídico vigente, resulta difícil de compatibilizar con su ubicación fuera de Europa.

Una relación sin precedentes dentro de la UE

No existen antecedentes de una eventual incorporación a la Unión Europea bajo una fórmula de este tipo. Hasta ahora, el bloque nunca reconoció formalmente la figura de un "miembro asociado" y los intentos por establecer vínculos semejantes fueron excepcionales. Uno de los casos más cercanos se remonta a 1959, cuando Turquía solicitó convertirse en miembro asociado de la Comunidad Económica Europea (CEE), antecesora de la actual Unión Europea.

Aquella iniciativa desembocó en el Acuerdo de Ankara de 1963, que profundizó los vínculos entre ambas partes, pero no concedió a Turquía la condición de miembro de la CEE. En 1987, el país volvió a presentar una solicitud, esta vez para incorporarse como miembro pleno. El proceso avanzó lentamente: recién en 2004 el Consejo Europeo acordó abrir las negociaciones de adhesión, que con el paso de los años fueron perdiendo impulso y permanecen prácticamente paralizadas desde 2016.

La eventual admisión de Canadá como miembro asociado supondría, por lo tanto, un precedente histórico para la UE. A pesar de la barrera geográfica, el primer ministro canadiense, Mark Carney, dio señales de tomarse seriamente la posibilidad de estrechar la integración con el bloque. La presidenta de la Comisión Europea, Ursula von der Leyen, también dejó abierta la puerta a explorar nuevos formatos de cooperación durante su discurso anual sobre el Estado de la Unión. Allí sostuvo que Europa necesita "reimaginar urgentemente nuestras alianzas" y destacó que la UE y Canadá "ven el mundo con los mismos ojos".

Cuando un bloque que durante décadas reservó la membresía plena a los Estados europeos empieza a subrayar con mayor fuerza los valores, intereses y principios compartidos, el debate adquiere otra dimensión. La pertenencia geográfica sigue siendo una condición central, pero una relación más estrecha con Canadá pondría a prueba hasta qué punto las afinidades políticas, culturales e institucionales pueden abrir la puerta a nuevas formas de integración.

Canadá, además, mantiene un vínculo institucional directo con Europa a través de su propio sistema político. Su jefe de Estado es el rey Carlos III, mientras que el primer ministro encabeza el Gobierno. El país no es una república federal, sino una monarquía constitucional y una democracia parlamentaria: el monarca ocupa formalmente la jefatura del Estado, aunque el poder político efectivo recae en las autoridades electas. Incluso las leyes aprobadas por el Parlamento requieren la sanción real para entrar en vigencia.

Ese rasgo tampoco resultaría completamente ajeno dentro de la Unión Europea. Seis de sus Estados miembros —Bélgica, Dinamarca, Luxemburgo, Países Bajos, España y Suecia— son monarquías. Una eventual incorporación de Canadá, por lo tanto, no introduciría una institución desconocida para el bloque, aunque sí establecería un precedente político y geográfico completamente nuevo. Y, de paso, volvería a colocar al rey Carlos III en un espacio institucional compartido con varias de las casas reales europeas.

Qué llevaría Canadá a la mesa

Al día siguiente del discurso, Carney viajó a Estrasburgo para presentar ante el Parlamento Europeo la propuesta de ingreso de Canadá a la UE. El primer ministro destacó distintas ventajas que podrían convertir al país en un aliado atractivo, entre ellas sus recursos energéticos, sus minerales críticos y sus capacidades en materia espacial, inteligencia artificial y computación cuántica. 

Por su riqueza y el tamaño de su economía, Canadá representaría una incorporación de peso. Incluso compensaría una parte del PIB que el bloque perdió tras el Brexit, es decir, la salida del Reino Unido de la Unión Europea. De los 27 Estados miembros de la UE, solo tres, Francia, Alemania e Italia, tienen un PIB nominal superior al de Canadá. El PIB nominal mide el valor de los bienes y servicios de una economía a precios corrientes.

Pero Carney fue más allá. También mencionó los intereses políticos que comparten la UE y Canadá y retomó algunas de las ideas que expresó a principios de este año en el Foro Económico Mundial de Davos, Suiza. Ahí advirtió que la alianza surgida después de la Guerra Fría se había vuelto más frágil y atravesaba un momento decisivo.

Carney resumió su postura con una frase: "Las potencias medianas deben actuar juntas porque si no estamos en la mesa, estamos en el menú". Por "potencias medianas" se entiende a países con peso internacional, aunque sin el poder político, económico o militar de una superpotencia.

Detrás de este acercamiento entre la UE y Canadá también subyace una convicción compartida. Ninguna de las dos partes puede depender plenamente de Estados Unidos como antes, al menos bajo el escenario político actual. Los lectores recordarán que el presidente Donald Trump se refiere en ocasiones a Canadá como el "estado número 51". Trump también se refirió a Carney como un simple "gobernador", en tono de burla. 

Nuestra interpretación del acuerdo propuesto se basa en dos factores. En primer lugar, no se trata de una adhesión plena a la UE. En la práctica, el artículo 49 lo impide. Aunque el derecho primario de la UE no contempla expresamente la figura del miembro asociado, una posible vía jurídica se encuentra en el artículo 217 del TFUE, el Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea. Esa norma permite que el bloque celebre acuerdos internacionales de asociación con terceros países.

El Parlamento Europeo analizó esa posibilidad en un estudio específico. Un eventual acuerdo con Canadá podría tomar como referencia mecanismos que ya permiten una relación económica estrecha entre la UE y países que no pertenecen al bloque, como la Asociación Europea de Libre Comercio o los acuerdos sectoriales que Suiza mantiene con la UE.

El segundo factor pasa por la decisión del gobierno canadiense de buscar una relación más estrecha con Bruselas ante el deterioro de sus vínculos con Estados Unidos, algo que también quedó expuesto en la actual disputa comercial entre ambos países. Como persona que, en general, tiene una opinión negativa sobre los aranceles, considero que el deterioro de las relaciones comerciales entre Canadá y Estados Unidos es un hecho lamentable.

Cuando la geografía pierde peso político

La UE ya cuenta con un número considerable de países candidatos al ingreso cuyas solicitudes todavía siguen pendientes. Entre ellos aparecen Albania, Moldavia y Turquía, además de varios Estados que formaron parte de Yugoslavia, como Bosnia y Herzegovina, Montenegro, Macedonia del Norte y Serbia. Ucrania también obtuvo el estatus de país candidato a la UE en 2022, mientras que las negociaciones para su adhesión comenzaron en 2024.

El requisito de que los miembros sean europeos deja abierta otra pregunta. El Tratado de la Unión Europea no establece con precisión dónde terminan las fronteras físicas del continente. Según una de las convenciones geográficas más extendidas, uno de sus límites se sitúa en el estrecho del Bósforo, que separa la parte europea de Turquía de la asiática. Ese criterio, de todos modos, no alcanza para resolver la situación de los países ubicados en otras zonas limítrofes.

¿Qué ocurre, por ejemplo, con los territorios ubicados al este del Mar Negro, como Georgia, Armenia y Azerbaiyán? ¿Deben considerarse Estados principalmente europeos o asiáticos? La respuesta no es evidente. Aun así, la Comisión Europea le otorgó a Georgia el estatus de país candidato en 2023, después de la invasión rusa de Ucrania.

La decisión de la Comisión respecto de Georgia y Ucrania muestra una interpretación flexible de las limitaciones territoriales del artículo 49. Al menos en determinados casos, la pertenencia geográfica no parece evaluarse de manera estricta, en especial cuando la posibilidad de ingresar a la UE también puede funcionar como una señal política frente a la presión o una eventual invasión por parte de un país vecino hostil.

¿Hasta qué punto ese efecto disuasorio funciona realmente? Es difícil saberlo. Se puede especular que la candidatura de Georgia a la UE tendrá poca influencia sobre una eventual nueva invasión rusa, que ya atacó al país en 2008. Sin embargo, parece suficiente con que la Comisión considere que la perspectiva de adhesión puede desempeñar alguna función disuasoria. Aunque su eficacia sea limitada, conserva al menos un peso simbólico.

Las posibilidades de un candidato también parecen mejorar cuando la presión de una potencia hostil alcanza de manera similar a uno o más Estados miembros de la UE. El presidente ruso, Vladimir Putin, no ocultó su deseo de recuperar parte de la influencia que alguna vez tuvo la Unión Soviética. Esto representa una amenaza existencial para los tres Estados bálticos, Estonia, Letonia y Lituania, todos miembros de la UE. A eso se suma Finlandia, también integrante del bloque, que comparte una extensa frontera terrestre con Rusia en una región con una fuerte presencia histórica de minas terrestres.

Así, quedó establecido un precedente que podría tener consecuencias para Canadá. La geografía pierde peso cuando el objetivo de una alianza pasa por actuar en conjunto frente a un adversario común. En los casos de Georgia y Ucrania, ese adversario es la Rusia de Putin. Para Canadá, en cambio, la preocupación compartida pasa por la política comercial de Estados Unidos.

Vale aclarar que se trata de una amenaza económica, asociada a los aranceles más altos que Estados Unidos impone a las importaciones canadienses, y no de una amenaza militar.

El poder de negociación que busca Ottawa

Una cosa es que Estados Unidos aumente los aranceles a los productos de un solo país, como Canadá. Otra muy distinta sería que hiciera lo mismo con un Estado miembro de la UE, ya que podría enfrentar una respuesta coordinada mucho más dura.

Ante futuras negociaciones comerciales, la cuestión central pasa por el poder de negociación. Canadá sabe que tendría bastante más peso frente al representante comercial de Estados Unidos si formara parte de la unión aduanera de la UE, un sistema en el que los países miembros aplican reglas y aranceles comunes a los productos que ingresan desde el exterior.

Algunas cifras ayudan a dimensionar esa diferencia. Canadá, por sí solo, tiene un mercado interno de 41 millones de consumidores, con un gasto de alrededor de US$ 1,3 billones anuales. La cifra queda muy por debajo de la de Estados Unidos, que cuenta con unos 340 millones de consumidores y un gasto conjunto cercano a US$ 17 billones por año.

La diferencia de escala dificulta la capacidad de los negociadores comerciales canadienses para lograr condiciones favorables frente a sus pares estadounidenses. Canadá importa cada año US$ 334 mil millones en bienes de Estados Unidos, además de otros US$ 92 mil millones en servicios. A su vez, Estados Unidos importa anualmente US$ 382 mil millones en bienes canadienses y otros US$ 64 mil millones en servicios. 

Los dos países se benefician del intercambio bilateral, pero ese comercio tiene un peso proporcionalmente mayor para la economía canadiense, que también resulta más vulnerable ante una interrupción. En una negociación basada en la presión, esa asimetría le da a la administración Trump una ventaja para exigir condiciones.

Ambos países firmaron el Acuerdo entre Estados Unidos, México y Canadá (T-MEC), negociado durante el primer mandato de Trump como reemplazo del cuestionado Tratado de Libre Comercio de América del Norte (TLCAN). Sin embargo, las obligaciones asumidas hace casi seis años bajo el T-MEC parecen hoy tener un peso limitado.

Cada parte acusa a la otra de incumplir el acuerdo en distintos frentes. Los grupos comerciales estadounidenses, por ejemplo, todavía cuestionan los gravámenes vinculados a la Ley de Transmisión Online de Canadá de 2023. 

Mercado único y unión aduanera no son lo mismo

El objetivo de Carney a largo plazo podría consistir en utilizar una eventual incorporación a la Asociación Europea de Libre Comercio (AELC, conocida internacionalmente como EFTA) como plataforma para estrechar la relación económica con Europa. Pero no sería un camino directo. Formar parte de la AELC no equivale automáticamente a ingresar al mercado único de la UE y tampoco permite integrarse a su unión aduanera. Son mecanismos diferentes, con reglas y alcances propios.

La AELC tiene actualmente cuatro miembros, todos fuera de la UE, Islandia, Liechtenstein, Noruega y Suiza. Después del Brexit, el Reino Unido negoció su propio acuerdo comercial con la UE, distinto tanto de la AELC como del Espacio Económico Europeo (EEE).

El EEE amplía el mercado único europeo a Islandia, Liechtenstein y Noruega, mientras que Suiza no forma parte y mantiene una serie de acuerdos bilaterales con la UE. El gobierno británico nunca consideró seriamente incorporarse a la AELC o al EEE, en parte porque no quería quedar bajo la jurisdicción del tribunal de la AELC, que sigue en gran medida la jurisprudencia del Tribunal de Justicia de la Unión Europea. Evitar la jurisdicción de los tribunales europeos fue una de las principales condiciones que el gobierno británico fijó para su relación con la UE después del Brexit. 

Canadá podría evaluar su incorporación a la AELC, una organización de libre comercio con reglas que sus integrantes aplican desde hace décadas. Esa opción podría facilitar mejores condiciones para los exportadores canadienses que busquen ingresar al mercado europeo, siempre que además exista un acuerdo que permita ese acceso. Sin embargo, la pertenencia a la AELC no permitiría a Canadá formar parte de la unión aduanera de la UE. Como alternativa, Canadá podría negociar su propio vínculo comercial con la Unión Europea, tal como hizo el Reino Unido.

En cualquiera de esos casos, se parte de la idea de que la restricción geográfica del artículo 49 del TUE no alcanzaría a estos acuerdos, aunque todos los integrantes actuales de la AELC son países europeos. Cualquier esquema especial entre Canadá y la UE marcaría un precedente. ¿Hasta dónde podría llegar? Si Canadá pudiera sumarse a la AELC, ¿por qué Australia o Nueva Zelanda no podrían intentar algo similar?

Una integración que también exige concesiones

Más allá de las preferencias de Canadá, una coordinación más profunda con otros países podría exigirle a Ottawa ceder cierto margen de soberanía nacional. Queda por ver si la sociedad canadiense mostrará frente a ese tema una sensibilidad similar a la de los votantes británicos.

Por ahora, el gobierno canadiense no parece considerar que una eventual pérdida de autonomía represente un obstáculo decisivo. Sospecho que esa discusión aparecerá más adelante. Los partidarios del Brexit probablemente le advertirían a Canadá de que tenga cuidado con lo que desea. El riesgo es que quienes buscan una integración más estrecha con la UE exageren los beneficios a corto plazo y subestimen los costos y las obligaciones que podrían surgir con el tiempo.

La última pieza del rompecabezas consiste en determinar qué ganaría la UE si aceptara a Canadá como miembro asociado. Si Canadá ingresara a la unión aduanera, algo que todavía representa una gran incógnita, los funcionarios comerciales europeos quedarían en una posición algo más favorable al momento de negociar condiciones con sus pares estadounidenses. De todos modos, sería una decisión de enorme alcance que la Comisión permitiera el ingreso de Canadá en la unión aduanera sin exigirle el resto de las obligaciones vinculadas a una adhesión plena a la UE.

¿Estaría Canadá dispuesto, por ejemplo, a adaptar su régimen impositivo para las empresas a la extensa jurisprudencia del Tribunal de Justicia de la Unión Europea (TJUE)? También debería evaluar qué relación tendría con la directiva europea sobre sociedades matrices y filiales, que regula ciertos pagos entre empresas de un mismo grupo ubicadas en distintos países de la UE, y con las restricciones del bloque sobre las ayudas estatales, es decir, los beneficios que los gobiernos pueden otorgar a determinadas compañías.

El volumen de directivas y normas de la Unión Europea puede ser difícil de asimilar por su complejidad. Tampoco está claro si los dirigentes canadienses analizaron con la suficiente profundidad todas estas consecuencias indirectas.

El CETA aparece como el paso más inmediato

Un primer paso más concreto hacia una mayor coordinación podría ser que Canadá y la UE ratificaran por completo el acuerdo comercial que ya mantienen vigente. Ambas partes firmaron en 2016 el Acuerdo Económico y Comercial Global (CETA). El tratado se aplica de manera provisoria desde 2017, aunque solo 17 Estados miembros de la UE lo ratificaron formalmente. Si la iniciativa de Carney ante Bruselas no prospera, al menos podría servir para dar un nuevo impulso a la ratificación definitiva del CETA.

Europa como una nueva órbita para Canadá

Como metáfora, las relaciones internacionales pueden pensarse en términos de gravedad. Estados Unidos ejerce una enorme influencia internacional, al punto de que los países más pequeños tienden a quedar dentro de su órbita. Esa imagen sirve para describir la relación histórica entre Canadá y Estados Unidos, un vínculo que durante décadas fue una fuente de crecimiento, estabilidad y seguridad. Ahora que esa relación cambió, es comprensible que Canadá evalúe otras alternativas para su principal alianza geopolítica. El giro previsto lo acercaría a la influencia gravitatoria de Europa. No veo de qué manera eso podría beneficiar los intereses de Estados Unidos.

*Esta nota fue publicada originalmente en Forbes.com.