La utilización recurrente en política, diplomacia y vida del “hecho consumado” como un patrón de conducta de los líderes, negociadores y ciudadanos uruguayos —poniendo en duda la tan mentada institucionalidad con que se enorgullecen— ha vuelto a emerger en los debates del Mercosur, donde sus socios se coordinaron para poner freno al unilateralismo con que la actual administración redobló la apuesta del pedido de flexibilización anterior.
Brasil volverá a la política exterior de cuatro gobiernos del PT, aunque la política comercial y económica podría ser más prudente por todo el arco de apoyos políticos que necesitó para ganar y asumir en enero. En el Mercosur, para su cancillería Itamaraty, puede que seamos una suerte de "enano protestón", inspirado en el libro "¡A mí no me grite!" (Ed. de la Flor, 1972) del caricaturista Joaquín Salvador Lavado (Quino). En su tapa, un hombrecito levanta el dedo al cielo dirigido a un gigante cuya sombra le rodeaba. Mucho mayor sería la asimetría de tamaño con China.
Desde el Palacio San Martín de la cancillería argentina, los dedos acusadores apuntan al otro lado del río en el Palacio Santos por sumar perlas al collar de dos siglos de "política del hecho consumado". Hace un año, el canciller Santiago Cafiero cuestionó la insistencia uruguaya con negociaciones a solas: "Si siempre arreglamos nuestros problemas mediante el consenso y salimos adelante, ¿por qué hoy no?", se preguntó. Manifestó sospechar que el presidente uruguayo usaba su "rebeldía" contra Argentina para beneficio de su popularidad interior.
Tratos sectoriales, no individuales
Cuando la cadena Euronews reportó el 22 de julio la cumbre en Asunción, bajo el título "Crisis en Mercosur por la negociación unilateral de Uruguay con China", la primera frase europea fue que "el presidente de Uruguay presentó como hecho consumado la negociación individual con China".
Un editorial del semanario Búsqueda alentó al mes siguiente una teoría del "hecho consumado", demostrando el predicamento de dicha actitud en prensa y ciudadanía local para mover, como país chico, a los grandes que están quietos.
Ahora prevén que el presidente brasileño electo, Luiz Inácio “Lula” Da Silva, venga con una solución salomónica para las relaciones del bloque con el mayor socio estratégico de los emergentes BRICS (Brasil, Rusia, India, China y Sudáfrica). Como no quiere un TLC “mercochino”, que arriesgue su industrialización, admitirá a sus socios ponerse a discutir en bloque acuerdos de alcance parcial con la segunda economía del globo. Así, evitará que su coto de caza mercosuriano sea invadido por manufacturas de bajo precio.
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Hay mucho más que un TLC
Es que los modelos de integración comercial transfronteriza tienen una amplísima gradación que no se acota a tratados de libre comercio en que más del 90% del universo arancelario converge hacia cero impuesto aduanero entre dos partes, sean países o bloques. Las etiquetas no son símbolos vacíos sino representan la apertura o el proteccionismo al que se aspirará.
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En la Agenda del Mercosur 2000, se aclaraba que "un mercado común supone una zona en que mercaderías, factores y personas circulan libremente, con arancel externo común y existe política comercial común, coordinación de políticas macroeconómicas y sectoriales", lo que admitían entonces y lo repiten hoy, resulta que "está muy lejos de completarse".
Los tipos de integración dependen de qué aristas de la relación bilateral o multilateral hayan implicado en su acuerdo. Luego de los acuerdos sectoriales por rama industrial o acuerdos de alcance parcial que abarcan a algunos de los socios de un bloque, vendrán los Acuerdos de Complementación Económica (ACE) que Uruguay tiene con Argentina (CAUCE) y Brasil (PEC), aunque el Mercosur es realmente un ACE inscripto bajo el paraguas de la Asociación Latinoamericana de Integración (ALADI) que sustituyó a la sesentista ALALC de Libre Comercio.
No eres mi tipo
Más allá de esas zonas de preferencia arancelaria en que se ofrece pagar menos impuestos aduaneros en algunos productos a cierto país, vienen las zonas de libre comercio (TLC) que bajan las protecciones hasta derrumbarlas.
El bloque del Cono Sur quiso llegar a ser una unión aduanera al fijar un Arancel Externo Común (AEC) —que hoy es de 13% promedio con picos de 35% para traer bienes de extrazona— rumbo a un mercado común en que también circulen capitales, servicios, personas y factores de producción. Más allá está la unión económica en la que se coordinan políticas monetarias y macroeconómicas, a imagen y semejanza de lo que ha hecho la Unión Europea.
En consecuencia, Mercosur es un tratado de libre comercio imperfecto —por sus regímenes excepcionales— con unión aduanera incompleta, por las perforaciones al arancel externo común, que Brasil viene de reducir más que lo que los socios le aprobaron. Uruguay lo cambió por el derecho de sus zonas francas a exportarle sin impuestos aduaneros, pero Lacalle se lo cobró públicamente a Itamaraty cuando le acusaron de unilateralismo.
Por tres décadas, el Palacio Santos soportó imperturbable la presión de los socios grandes contra las zonas francas que no cumplían los requerimientos para exportar sin AEC a los otros socios. Nos reconocía el excanciller y secretario general de ALADI Didier Opertti, que el AEC del bloque "está perforado como un queso, pero al menos tenemos un queso". Una década y media después de aquel diálogo, Brasil también provoca hechos consumados con decisiones unilaterales como bajar en medio año dos veces 10% el AEC.
Una constante extra
Mientras para el emperador de Brasil nosotros éramos "los uruguayos" —o sea los brasileños que habitaban allá al sur contra el río Uruguay—, para el virrey del Río de la Plata en Buenos Aires hasta Jorge Luis Borges éramos "orientales", provincianos que habitan al este del río.
El filósofo Carlos Real de Azúa hablaba de "constantes o invariables" que dan a los orientales "continuidad" y "un poder de incidencia" en diferentes períodos de la historia, entre las que cita la "flaqueza de la base económica", la "dimensión de la base física nacional" en la "índole fronteriza de la región", incluyendo una "probada flexibilidad para acoger sin quebrarse contenidos y tendencias supervinientes". Tal relación de un territorio de frontera entre grandes vecinos arroja "debilidad de las estructuras de dependencia o interdependencia asimétrica ("Uruguay: ¿una sociedad amortiguadora?", B. Oriental, 1973).
Lo que este pensador no incluyó fue un patrón extra de comportamiento bicentenario hacia las políticas del hecho consumado, tanto de sus líderes políticos como de la misma población. Se define al “hecho consumado" como el que, "ya realizado, subsiste de por sí, o por sus consecuencias, con el consentimiento o bien tolerancia de los más, originando un estado de cosas, sino legítimo, a lo menos sancionado por silencio o necesidad". En esta cumbre, los socios no se callan sino que alzaron la voz. En política, el concepto "se aplica a los hechos, malos o ilegales en su origen, que se han ido perpetuando, ya por amaño o por fuerza" ("Diccionario de Galicismos", Rafael Baralt Bib. Cervantes, 2006).
El titular de la Cámara de Industrias, Alfredo Antía, describía en 2021 que "hay una posición institucional" más allá de partidos de "recorrer la apertura comercial y complementación con China". Por eso, "con el hecho consumado" de forzar tratativas con China, “debemos obligarnos a un cambio” (recogió Bilaterals, 12.10.21).
La ministra de Economía y Finanzas, Azucena Arbeleche, reafirmó, a inicio de la semana del Mercosur, que Uruguay sigue "adelante en el acuerdo de libre comercio con China". y avanza “con China, CPTPP, Unión Europea, EFTA. ”Seguimos con ese abordaje de los acuerdos", aunque no siempre acompañados, expresó.
Plantas de celulosa como ejemplo
Cunde entonces el mote, en ambas orillas. Aunque no sea santo de la devoción del kirchnerismo, Cafiero empieza a comprender en 2022 los dichos sobre otros gobiernos uruguayos de su antecesor Jorge Taiana, ministro de Exteriores del primer gobierno de Néstor Kirchner. El 27 de julio de 2006, en discurso ante la Asamblea Ambiental de Gualeguaychú -en el bloqueado puente San Martín entre Fray Bentos y Puerto Unzué- detalló las tratativas con el gobierno de Jorge Batlle y su canciller Didier Opertti desde 2003.
Empeoraron con el gobierno de izquierdas de Tabaré Vázquez desde 2005. Pese a algún alineamiento electoral entre ambos gobiernos, aquel canciller apuntaba a esa continuidad oriental más allá del cambio del color del candidato. Taiana agregó que fue "peor aún, el Uruguay prosiguió su política de hechos consumados, al autorizar, en tercer incumplimiento del Estatuto, la construcción de un puerto conexo a la planta proyectada por Botnia (...) que rebalsó el vaso de nuestra buena fe, si se me permite usar la metáfora. Un vaso lleno con más de dos años de frustraciones, del agotamiento de los esfuerzos negociadores".
De Artigas a Lacalle Pou
La regresión podría continuar al siglo XX y hasta inicios del siglo XIX. Algo similar describió la diplomacia mexicana, cuando analizó sus relaciones con Uruguay desde 1831, apenas nacido el Estado Oriental. Hace 80 años, en medio de la crisis por el llamado "golpe bueno" del presidente Alfredo Baldomir en 1942, los mexicanos analizaron si retirar al embajador azteca.
En la historia de su embajada en Montevideo, el gobierno de México cuenta el asombro de sus diplomáticos por "la rápida adaptación al hecho consumado de los diversos sectores políticos y sociales" uruguayos y se "decidió dejar a su embajador en el cargo".
Es que este patrón de conducta puede rastrearse hasta en José Gervasio Artigas y su primera batalla ganada. Para lograr buena convivencia, la Junta de Buenos Aires había designado al líder oriental como subcomandante de las fuerzas que invadían la Banda Oriental y harían campamento en Mercedes, bajo el mando del militar argentino José Rondeau, excompañero de estudio de Artigas del colegio franciscano de Montevideo.
El exblandengue partió como avanzada hacia el sur y, antes que Rondeau partiera de las orillas del río Uruguay, ya había desatado "el hecho consumado" de enfrentar a marinos españoles que enviaron a cerrarle el paso en San Isidro Labrador de Las Piedras. Así sitiaría primero Montevideo en 1811. De ahí hasta el fallo en La Haya sobre las papeleras, pasaron 200 años de un modelo de actuación.
Provincia rebelde y reina oriental
Argentina apela a su experiencia histórica íntima con la "provincia rebelde" al reconocer un bicentenario comportamiento de diplomacia "del hecho consumado", desde Artigas hasta que la Corte Internacional de Justicia permitió mantener las “pasteras”, con un mínimo tirón de orejas y obligación de controles. UPM (exBotnia) va por su segunda planta de celulosa, que se suma a la que también tiene operando Montes del Plata.
Seguir andando a solas con Beijing puede conllevar mayor reacción, ya no de un tribunal de alzada, sino de países y funcionarios de los socios. En esta cumbre se volvió a agitar el fantasma de medidas comerciales y demandas jurídicas.
La sombra del diplomático Félix García Sarmiento —nombre real del poeta Ruben Darío— vaga entre esos mármoles del viejo Parque Hotel, hoy edificio sede del Mercosur ante la playa Ramírez. La caída del sol sobre el Río de la Plata —repartida por los pasillos en que residió en Montevideo— alberga a sus colegas preparando la cumbre del Mercosur del 5 y 6 de diciembre.
Rebota entre estos ventanales, haciendo rima desde inicios del siglo XX, la previsión en sus versos a “Venus”, que ese oro de Oriente, de China o TPP-11, transponiendo el Pacífico, deslumbraría a los negociadores locales como “a mi alma enamorada, una reina oriental parecía que esperaba a su amante”.
